Современное городское планирование
Strelka Press выпустили культовый учебник Джона М. Леви «Современное городское планирование» — книга является обязательной частью программы всех профильных американских, английских и европейских вузов, подробно рассматривает историю и теорию современного городского планирования в США, а также новейшие разработки в области экологической политики, зеленого строительства и беспилотного транспорта.
Отрывок из книги Джона М. Леви «Современное городское планирование»
Как сделать зонирование более гибким?
Зонирование — грубый инструмент. Оно налагает запреты, но не может заставить застройщика действовать. Жесткость зонирования может привести к не самым оптимальным результатам. Допустим, некое зонирование предписывает определенную плотность застройки на участке определенной площади, относящемся к определенной зоне. Если некоторые участки застраиваются в полном объеме, разрешенном этими нормами, но другие участки остаются пустовать или застраиваются лишь частично, район может функционировать довольно хорошо. С другой стороны, если все участки застраиваются максимально интенсивно, то транспортные потоки, пробки и шум могут оказаться непомерными. Однако местные власти едва ли могут воспретить владельцу участка застраивать его по собственному усмотрению, потому что насколько активное строительство сначала развернулось на соседних участках. Такая позиция местных властей будет иметь мало веса в суде.
Исследования «предельной емкости зонирования» (zoning saturation) часто показывают, что если муниципалитет будет развиваться в полной мере настолько, насколько позволяет местное зонирование, то местное население увеличится в несколько раз. На- селение Нью-Йорка, самого густонаселенного города Соединенных Штатов, в последние годы составляло от 7 до 8 миллионов человек. Недавнее исследование насыщенности зонирования показало, что при застройке в полном объеме, разрешенном законодательством, нью-йоркское население может увеличиться до 30 миллионов человек. Исследование предельной емкости зонирования в Йонкерсе, штат Нью-Йорк, с населением около 200 тысяч человек и площадью 52 квадратных километра, показало, что при максимальной разрешенной законодательством застройке население может вырасти до 600 тысяч человек, и тогда этот город станет самым густонаселенным в Соединенных Штатах. Одна- ко ни в том, ни в другом случае нет никаких шансов на такое развитие событий.
Несоответствие между застройкой в теории и на практике вызывает вопросы о точности зонирования. Очевидно, что если зазор между возможным и действительным настолько велик, то зонирование не задает городскую структуру в мельчайших деталях. Зонирование подвергается критике за то, что серьезно ограничивает свободу архитекторов и проектировщиков и, таким образом, может снижать качество городского проектирования. Правила, принятые для земельных участков в целом, вероятно, будут неоптимальными для конкретных участков. Кроме того, зонирование подвергается критике за создание однообразной городской среды посредством чрезмерного разделения районов по функциональному признаку (separation of uses). Наиболее резонансную критику такого рода высказывала в 1960-х годах Джейн Джекобс. По ее словам, из-за чрез- мерного разделения по функциональному признаку — жилые дома отдельно, магазины отдельно и т.д. — планировщики создают городскую среду, которая лишена своеобразия, потому что все здания поблизости относятся к одному типу, а иногда и опасна, потому что улица, пустующая часть дня, приманивает преступников.
Среди прочего Джекобс восторженно отзывалась о районе Гринвич-Виллидж на Манхэттене. Это старый район, для которого характерны небольшие и зачастую несимметричные кварталы. Большинство зданий не очень высоки: обычно от четырех до шести этажей. Кварталы характеризуются компактным взаиморасположением жилых и нежилых зданий. Более того, многие магазины, рестораны и кафе расположены на первых этажах жилых домов. Оживленная уличная жизнь в этом районе длится до поздней ночи. Многие полагают, что это привлекательный район. Джекобс утверждала, что разнообразие, оживленность и обаяние, характерные для Гринвич-Виллидж, в других районах часто пресекаются жесткостью зонирования и чрезмерной заботой планировщиков о разделении по функциональному признаку. По ее мнению, Гринвич-Виллидж во многом обязан своим очарованием тому обстоятельству, что застраивался он задолго до появления зонирования (оно не имеет обратной силы). Несмотря на то что сама Джекобс не занималась городским планированием, ее критические замечания заставили многих планировщиков пересмотреть цели и последствия зонирования городских районов. Критика Джекобс, выглядящая радикальной в 1960-х годах, сейчас, по сути дела, стала неотъемлемой частью катехизиса современного городского планирования. Ее идеи о привлекательности кварталов со зданиями различной функциональности стали ключевыми для «нового урбанизма».
В апреле 1996 года в газете The New York Times вышла статья о районах Нью-Йорка, процветающих исключительно по той причине, что им удалось избежать жесткости городского закона о зонировании. Отчасти это произошло потому, что из-за скудости городского бюджета стало меньше инспекторов строительного контроля, надзирающих за соблюдением принятых норм. В 1970-х годах власти Нью-Йорка, встревоженные стремительным снижением количества рабочих мест в промышленном секторе, запретили постройку любых зданий, кроме промышленных, на тысячах гектаров городской территории. В частности, запрет касался множества кварталов, преимущественно в Нижнем Манхэттене, со старыми промышленными зданиями, в которых было уже невозможно размещать производства. В то же время у этих зданий был большой потенциал для использования в других сферах. The New York Times отмечала:
Лофты и склады в Сохо и Трайбеке с невысокой арендной платой и просторными открытыми [внутренними] помещениями оказались идеальными для модного набора IT-офисов, мастерских художников и жилых квартир. Сейчас горожане с гордостью говорят о том, что у них есть своя собственная Кремниевая долина. Это преображение стало возможно исключительно из-за нарушений норм зонирования.
В последние годы появилось несколько методов, благодаря которым зонирование пытаются сделать более чувствительным инструментом. В целом они направлены на то, чтобы сделать контроль над землепользованием более гибким и подлежащим об- суждению. Основная идея заключается в том, что увеличение гибкости позволяет заинтересованным сторонам вести переговоры и добиться, как говорят экономисты, «выгод от свободной торговли».
Допустим, девелопер хочет нарушить букву закона о зонировании. Однако местные власти могут благосклонно смотреть на этот девелоперский проект, с формальной точки зрения противоречащий законодательству. Почему бы не структурировать постановление о зонировании таким образом, чтобы оно подразумевало возможность переговоров? По всей видимости, не стоит опасаться, что местные власти проиграют. Если они не заинтересованы в сделке, то просто отвергнут предложение девелопера.
Ниже мы обсудим ряд современных методов, призванных сделать зонирование гибче.
Поощряющее, или побудительное, зонирование
Во многих городах и округах можно увеличить плотность населения, если девелоперы будут строить объекты, предназначенные для арендаторов с низкими и средними доходами. Например, закон может ограничивать плотность застройки в определенной зоне восемью зданиями на акр, но разрешить постройку плотностью десять зданий на акр, если 15% зданий зарезервировано для арендаторов с низкими и средними доходами.
Девелопер получит дополнительные выгоды от застройки более высокой плотности, а местные власти сделают несколько шагов к намеченной цели: обеспечению жильем граждан с низкими и средними доходами.
Многие города приняли аналогичные меры в сфере строительства офисных зданий. Постановление о зонировании может ограничивать высоту зданий, но разрешать дополнительные этажи, если девелопер определенным образом обустроит близлежащую территорию (например, сделает площадь перед входом в здание, прямой вход в метро или небольшую зону отдыха).
Передача прав на застройку
Цель передачи прав на застройку (transfer of development rights, TDR) заключается в том, чтобы уплотнить застройку в тех районах, где это необходимо, и наоборот. Для этого выбираются районы-доноры (sending area) и районы-реципиенты (receiving area). Владельцы недвижимости в районах-донорах, которые не застраивают свои участки в полном объеме, разрешенном законом, могут продать свои права на застройку большей плотности владельцам недвижимости в районах-реципиентах. Этот метод может использоваться, в частности, для сохранения открытых пространств, для ограничения застройки на экологически уязвимых территориях или для защиты памятников архитектуры.
Две улицы Гринвич-Виллидж в 2004 году. Они не сильно изменились со времен выхода книги Джейн Джекобс. Это преимущественно пешеходные улицы, так как они даже уже, чем разрешено нормативами в современных пригородных районах. На фото вверху в левой части кадра виден вход в театр, справа ресторан, между ними небольшой много- квартирный дом и коммерческие заведения с квартирами выше. На фото внизу обратите внимание на разнообразие застройки и многочисленные магазины на первых этажах жилых зданий.
Может возникнуть вопрос: «Разве этого нельзя добиться с помощью обычного зонирования, просто варьируя разрешенную плотность застройки в тех или иных районах?» С формальной точки зрения это верно. Однако нередко практика расходится с теорией. Предположим, цель комплексного плана города состоит в том, чтобы сохранить низкую плотность застройки в определенном районе. Если постановление о зонировании просто ограничивает плотность застройки (скажем, предписывает строить исключительно дома на одну семью на участках площадью не менее 4 гектаров), то владельцы недвижимости могут понести большие убытки. Они могут обратиться в суд, и, даже если местные власти выиграют процесс, они потеряют голоса избирателей, настроенных против комплексного плана. С другой стороны, если владельцы недвижимости могут продавать и покупать права на застройку большой плотности, у них нет ни юридических оснований, ни мотивации подавать судебные иски. Если местные власти хотят сохранить памятники архитектуры, один из способов добиться этого заключается в том, чтобы позволить владельцам недвижимости в районе-доноре, где находятся памятники архитектуры, продавать свои права на застройку большой плотности владельцам недвижимости в районах-реципиентах. В этом случае у них пропадет желание сносить исторические здания. Но не будут ли владельцы недвижимости в районах-реципиентах возражать против подобной схемы покупки и продажи прав на застройку большей плотности? Не обязательно, потому что никто не обязывает их покупать чужие права на застройку, если это не выгодно.
Предполагается, что если рынок купли-продажи прав на застройку будет развиваться, то установятся цены достаточно высокие, чтобы побудить владельцев недвижимости в районах-донорах продавать свои права, но в то же время достаточно низкие, чтобы покупка чужих прав была выгодна для владельцев недвижимости в районах-реципиентах. От местных властей этот метод по сути своей не требует затрат, как и само зонирование. Одни владельцы недвижимости платят другим, и у местных властей нет необходимости тратить деньги налогоплательщиков. Другой вопрос, насколько отразится на благосостоянии налогоплательщиков потенциальное повышение цен на недвижимость и арендной платы в результате всех этих сделок.
Когда этот метод входил в практику, он вызывал дискуссии, отчасти потому, что, казалось бы, открывал поле для злоупотреблений. В конце концов, если бы владельцы участков на скалистых побережьях или в непроходимых болотах получили возможность продавать свои права на застройку определенной плотности, они бы сорвали джекпот. Тем не менее, вопреки изначальным сомнениям, этот метод оправдал себя. Особенно удачный пример приведен ниже. Условия, при которых, насколько можно судить, схема передачи прав на застройку работает лучше всего, были изучены Риком Пруэтцем и Ноем Стэнбриджем.
Хай-Лайн и передача прав на застройку
Передача прав застройку сыграла ключевую роль в необычном и важном проекте — создании на Манхэттене надземного линейного парка Хай-Лайн длиной 2,3 километра. История Хай-Лайн начинается в середине 1930-х годов, когда между Десятой и Одиннадцатой авеню было закончено строительство надземной линии железной дороги. Линия проходила по эстакаде между зданиями на высоте около 9 метров, иногда над одноэтажными постройками, а изредка и сквозь здания. Она заменила наземную железнодорожную линию, и движение грузовых паровых поездов больше не влияло на пешеходный и автомобильный потоки — это было значительное улучшение дорожного движения. В то время в районе Челси, через который про- ходила Хай-Лайн, работало много промышленных предприятий и складских помещений. Доки вдоль Гудзона чуть западнее активно использовались для приема и отправки морских грузов. Таким образом, железнодорожная линия выполняла важную функцию. Со временем экономика района изменилась. Производственная и складская деятельность сократилась, а доки на Гудзоне потеряли коммерческое значение, потому что не могли принимать и отправлять контейнерные грузы. По Хай-Лайн перевозилось все меньше и меньше грузов. В 1980 году по этой линии перевезли последнюю партию товара — три вагона замороженных индеек.
Затем встал вопрос: что же делать с Хай-Лайн? На протяжении двух десятилетий она просто ржавела, портила виды и снижала стоимость близлежащих объектов недвижимости. Ее не демонтировали исключительно из-за неопределенности в вопросе, кто должен это сделать. В 1999 году активисты общественного движения «Друзья Хай-Лайн» выдвинули идею превратить ее в городской линей- ный парк, иначе говоря, надземную пешеходную зону. В 2002 году администрация нового мэра Майкла Блумберга одобрила эту идею и поручила подготовить проект линейного парка городскому департаменту планирования. Одной из ключевых проблем были права на недвижимость. Для осуществления проекта было необхо- димо, чтобы земля под Хай-Лайн перешла в городскую собственность. Варианты покупки земли или ее отчуждения в пользу муниципалитета с последующей вы- платой компенсации были сложными и дорогостоящими. Проблема была решена путем передачи прав на застройку. Владельцам недвижимости под Хай-Лайн была предоставлена возможность продать права на застройку владельцам недвижимо- сти на Десятой и Одиннадцатой авеню. Таким образом, городские власти получили необходимые права на недвижимость без прямых затрат и выплат компенсаций. В то время цены на рынке жилой и коммерческой недвижимости на Манхэттене были довольно высокими, поэтому владельцы недвижимости были заинтересова- ны в покупке прав на застройку. Отметим, что в данном случае район-донор и рай- он-реципиент расположены почти вплотную друг к другу, их разделяет примерно полквартала, то есть около 100 метров.
Создание парка Хай-Лайн финансировалось за счет городского бюджета, федеральных субсидий и частных источников. Парк приобрел большую попу- лярность, и теперь рассматривается возможность осуществить похожие проекты в Чикаго, Филадельфии, Джерси-Сити и Сент-Луисе. Дополнительный пешеход- ный трафик и передача прав на застройку вызвали строительный бум на Десятой и Одиннадцатой авеню.
Справедливое зонирование
Суть справедливого зонирования (inclusionary zoning) такова: если девелопер строит больше условленного числа единиц жилья, определенную долю должно составлять жилье для домохозяйств с низким и средним уровнем дохода. Этот подход отличается от поощряющего, или побудительного, зонирования тем, что постройка жилья для мало- или среднеобеспеченных семей носит обязательный характер. Сходство заключается в том, что местные власти перекладывают на девелопера часть расходов на строительство этих домов. В свою очередь, девелопер обычно перекладывает часть этих расходов на других покупателей или арендаторов.
Модули комплексной застройки
Модули комплексной застройки (Planned Unit Development, PUD) широко использовались в последние десятилетия, и их популярность продолжает расти. Методы могут различаться, но общая идея следующая. Вся территория зонирована традиционным (то есть «евклидовым») образом. Однако закон предусматривает, что владелец может ходатайствовать о присвоении своему земельному участку статуса модуля комплексной застройки, если его площадь превышает, например, 20 акров (8 гектаров). В таком случае нормы застройки будут другими: разрешенные виды землепользования и плотность за- стройки смогут отличаться от указанных в общем постановлении о зонировании. Весь план развития земельного участка будет проанализирован как единое целое в соответствии с процедурой, указанной в постановлении о модулях комплексной застройки.
Некоторые участки комплексной застройки полностью заняты или жилыми, или коммерческими зданиями. Однако во многих случаях функциональное разнообразие может быть существенно шире, чем разрешено общим постановлением о зонировании. Во многих жилых участках комплексной застройки есть магазины розничной торговли. Чрезвычайно часто жилые и коммерческие здания на таких участках соседствуют друг с другом. Поскольку анализируется сразу весь план застройки земельного участка в целом, можно добиться преимуществ функционального разнообразия, при этом из- бежав многих ошибок. Городской проектировщик может осуществить гораздо больше творческих и инновационных идей, работая над проектами комплексной застройки участков, потому что он не ограничен более рамками общего зонирования.
Одна из проблем многих деловых районов, как в центре города, так и в пригородах, заключается в том, что они становятся почти безлюдными по вечерам. Но если район предназначен и для жизни, и для коммерческой деятельности, как правило, на улицах становится более людно по вечерам и в выходные. Концепция функционального разнообразия может сделать жилые и коммерческие районы интереснее и оживленнее. По существу, методика модулей комплексной застройки дает некоторую власть для контроля над землепользованием экспертному совету или другой группе, которая анализирует конкретный план развития земельного участка. Это позволяет добиться определенной инновационности и гибкости, которые несвойственны общему постановлению о зонировании.
Однако этот подход, как и все прочие, имеет свои недостатки и подвергается критике. В Форт-Коллинзе, штат Колорадо, метод модулей комплексной застройки больше не используется по двум причинам. Во-первых, недовольство владельцев земельных участков, граничащих с участками комплексной застройки: они знали, что там предполагается построить в целом, но не имели данных о том, что будет расположено непосредственно по соседству с их участком. Эта неопределенность встревожила их и создала оппозицию против применения метода модулей комплексной застройки. Во-вторых, муниципальные чиновники были обеспокоены тем, что большое количество участков комплексной застройки, даже если все они будут прекрасно спроектированы, затруднит разработку единого городского плана.
Кластерное зонирование
Кластерное зонирование (cluster zoning) — еще один метод, направленный на то, чтобы освободить проектировщика от жестких рамок обычного зонирования, в то же время позволяя местным властям сохранять общий контроль над застройкой. Постановления о кластерах, которые обычно применяются к жилищному строительству, позволяют размещение домов на небольших участках земли при условии, что сэкономленное пространство будет использовано в общественных целях. Например, в постановлении о зонировании указано, что площадь строительного участка должна быть не менее полуакра, но постановление о кластерах разрешает строить дома на участках в четверть акра при условии, что их будет не больше, чем если бы они строились на полуакровых участках. Оставшееся свободное пространство остается в распоряжении всех местных жителей, и часто они коллективно облагораживают его.
Аркада со стеклянной крышей в здании штаб-квартиры AT&T соединяет две параллельные улицына Манхэттене. Традиционное зонирование недо- статочно гибко, чтобы добиться такого интересного и необычного результата. Кластерное зонирование чрезвычайно популярно среди планировщиков. Оно позволяет сохранить открытое пространство и сокращает расходы на застройку. Размещение домов ближе друг к другу уменьшает траты на дорожное покрытие и инженерные коммуникации. Кроме того, участки меньшей площади требуют относительно меньше затрат на подготовку участков к строительству.
Несмотря на то что кластеры построены во многих городах, кластерные планы вызывают определенное недоверие у населения. Когда местные жители видят близко расположенные дома, у них закрадывается подозрение, что скоро свободное пространство тоже будет застроено. На самом деле открытое пространство защищено от застройки юридическими документами, подготовленными в процессе создания кластера, но убедить в этом общественность может быть непросто. С течением времени, когда накопится положительный опыт, общественное недовольство кластерами будет уменьшаться.
Перформативное зонирование
Перформативное зонирование (performative zoning) относительно ново и еще не получило широкого распространения, но к нему прибегают все чаще и оно представляется достаточно перспективным. Вместо того чтобы детально регламентировать модель застройки, правила перформативного зонирования предусматривают, что может и чего не может быть сделано с точки зрения итоговых результатов.
В городе Ларго во Флориде система традиционного зонирования, включавшая двадцать типов зон, была заменена системой перформативного зонирования. Пять категорий жилищной застройки отличаются исключительно параметрами максимально допустимой плотности застройки. Интенсивность землепользования контролируются с помощью ограничения максимально допустимой плотности застройки (измеряет- ся показателем FAR) и доли территории с твердым покрытием. При этом нет никаких ограничений на допустимые разновидности жилой застройки, размеры участков по бокам и позади здания и высоту строений. Были созданы четыре отдельные коммерческие зоны. Они отличаются ограничениями на допустимую плотность застройки и доли тер- ритории с твердым покрытием. В зонах в центре города FAR равен 90%, при этом доля территории с твердым покрытием составляет 100% участка. В зоне, подверженной наводнениям, FAR ограничен 12%, а доля территорий с твердым покрытием — 40%.
Гейл Исли, заместитель директора агентства по планированию Ларго, объясняет решение перейти к перформативному зонированию следующим образом:
Одной из проблем [традиционного зонирования] <...> было стремительное увеличение числа типов зон. По мере того как число типов растет, становится все сложнее отличать их друг от друга, а когда различия становятся менее отчетливыми, то и смысл всех зон становится туманным, и формальные разграничения становятся менее оправданными. Увеличение числа типов районов приводит к тому, что в каждой конкретной зоне разрешается меньше форм землепользования. Это снижает вероятность того, что свободный земельный участок будет зонирован в соответствии с нуждами девелопера. А это, в свою очередь, увеличивает вероятность того, что возникнет запрос на внесение поправок в постановление о зонировании.
Однако не все муниципалитеты, опробовавшие перформативное зонирование, остались им довольны. Власти города Талахасси в той же Флориде приняли постановление о перформативном зонировании в 1992 году, но спустя пять лет вернулись к несколько модифицированной традиционной системе. По мнению специалистов, перформативное зонирование оказалось слишком неудобным по сравнению с традиционным.
Соглашения о застройке
Штат Калифорния принял закон, разрешающий муниципальным властям заключать «соглашения о застройке» (development agreement). По существу, они обходят существующее зонирование, хотя должны соответствовать комплексному плану. В контракте между девелопером и муниципалитетом указывается, что девелопер может и что он обязан делать на том или ином участке. Застройщик выигрывает от того, что ему разрешено делать то, что запрещается в рамках существующего зонирования. Кроме того, девелопер, осуществляющий многоступенчатый проект, получает юридические гарантии, что зонирование и другие меры контроля не изменятся в процессе застройки или дополнительного строительства. Муниципалитет выигрывает в том отношении, что может диктовать застройщику свои требования в качестве условия заключения контракта.
При осуществлении проекта Колорадо-Плэйс, офисного здания в Санта-Монике, преимущество для девелопера заключалось в том, что он получил право не выполнять требование постановления о зонировании, запрещающее строить здания выше 45 футов (13,7 метров), а также право включить в проект некоторые виды использования здания, не указанные в постановлении. Преимущество для мэрии заключалось в том, что девелопер выполнил ее требование разбить небольшой парк и открыть детский сад на территории участка, а также построил жилье для малоимущих за его пределами.
Взыскания
В последние годы девелоперы выплачивают различные денежные сборы, которые часто называют «взысканиями» (exactions). Власти многих городов и округов обязывают выплатить взыскания, иногда довольно существенные, прежде чем выдать разрешение на строительство. В некоторых случаях взыскания выплачиваются, только если необходимо повторное зонирование или внесение изменений в существующее зонирование. В других случаях взыскания выплачиваются для проектов в рамках действующего положения о зонировании. В целом взыскания выплачиваются для покрытия расходов, которые, как предполагается, повлечет за собой строительство.
В некоторых случаях взыскания могут идти на тесно связанные расходы —например, новая коммерческая застройка вызовет увеличение автомобильного потока, и потребуется строительство дороги, или на строительство школ и парков, которые понадобятся жителям новых домов. В других случаях связь может быть менее четко выраженной. Например, власти Сан-Франциско решили, что постройка новых офисов повышает спрос на жилье в городе. С 1981 года строители офисных зданий с помещениями площадью более 50 000 квадратных футов (4645 квадратных метров) должны либо строить новые жилые дома, либо отчислять средства на восстановление жилых домов и постройку доступного жилья. Размер выплат рассчитывался на основе оценок: сколько офисной площади требуется на каждого работника, какая доля офисных работников Сан-Франциско живет в городе и сколько работников в среднем приходится на одну единицу жилья.
